Комісії з розслідування не звільняють прем’єр-міністрів, то чому ж Нетаньягу їх боїться?
Комісія Аграната, що займалася розслідуванням провалу війни Судного дня, стала першою державною комісією, яка розглянула військову невдачу, а також першою комісією, що представила рекомендації, в тому числі особисті. Начальник Генштабу, голова розвідки, командувач Південним командуванням та інші старші офіцери ЦАХАЛу були відсторонені від своїх посад за рекомендаціями комісії, представленими на початку 1974 року.
Таким чином було створено прецедент і укорінилася норма, що військовий провал вимагає особистої відповідальності керівників систем безпеки. Через 50 років ця норма не була пом’якшена: всі керівники силових структур взяли на себе відповідальність за провал 7 жовтня і оголосили про відхід зі своїх посад.
Але при цьому комісія не притягла до відповідальності тодішнього прем’єр-міністра Голду Меїр та міністра оборони Моше Даяна. Це рішення розчарувало громадськість, викликавши хвилю суспільного протесту, який очолив Моті Ашкеназі.
Комісія Аграната свідомо вирішила не покладати відповідальність на політичний ешелон. Вона визначила, що Меїр і Даян діяли розумно, коли покладалися на позицію армії, згідно з якою реальної небезпеки початку війни не було.
Це була дивна заява – особливо у випадку з Даяном, якого вважають “містером безпеки” – і вона, ймовірно, відображала позицію голови комісії судді Шимона Аграната про те, що призначеній юридичній особі недоречно звільняти обраних політиків і це має бути залишено на розсуд виборця. Вона не помилилася: суспільне обурення, що виникло після цього рішення, призвело до відставки Меїр через десять днів після публікації висновку звіту; Даян також подав у відставку.
М’яке підчерев’я комісій з розслідування
Те, що було правильним, коли були опубліковані прецедентні рекомендації комісії Аграната, справедливо і сьогодні: державна комісія з розслідування не має законних і, можливо, моральних повноважень зміщувати обраних політиків. У такій парламентській демократії, як Ізраїль, ніхто, крім кнесету, не має права зміщувати чинного прем’єр-міністра (єдиний виняток з цього правила — у разі засудження по кримінальній справі). Максимум, що може зробити комісія – це написати, що політичний ешелон провалився, але закликати політичний ешелон до відставки він не може, і жодна комісія цього не робила.
Фактично дві найсерйозніші заяви, коли-небудь опубліковані комісіями з розслідування проти політичного ешелону, були опубліковані минулого року. Комісія з дослідження катастрофи “Мірон” у своїх рекомендаціях від березня 2024 року написала, що “прем’єр-міністр Біньямін Нетаньягу несе особисту відповідальність за катастрофу”.
Проміжний звіт комісії з розслідування справи про підводний човен від червня 2024 року включав справді вражаючу заяву, згідно з якою “поведінка Нетаньягу з питань, що розслідуються комісією, призвела до глибокого і систематичного порушення робочих процесів і побудови влади, і завдала шкоди механізмам прийняття рішень з низки чутливих питань. Вчинивши так, він поставив під загрозу безпеку держави і завдав шкоди міжнародним відносинам та економічним інтересам Ізраїлю”. І що в результаті сталося? Нічого.
Розрив між далекосяжними рішеннями комісій “Мірон” і “Підводні човни” та відсутністю відповідальності Нетаньягу оголює вразливе місце державних комісій з розслідувань: їхня репутація набагато переважує їхню владу. На практиці державна комісія з розслідування не має повноважень практично ні на що, крім з’ясування фактів. За законом державна комісія з розслідувань не зобов’язана давати рекомендації, і в будь-якому випадку не існує юридичного обов’язку підкорятися її рекомендаціям. Державна комісія з розслідувань, звичайно, не зобов’язана давати особисті рекомендації, та й прислухатися до її особистих рекомендацій ніхто теж не зобов’язаний — а звільняти політичний ешелон вона взагалі не може.
БАГАЦ, зі свого боку, постановив, що уряд зобов’язаний обговорювати звіти комісій, але, звичайно, уряд не зобов’язаний приймати ці звіти. Хоча і з обговоренням все непросто: через рік після представлення звіту комісії “Мірон” уряд досі не спромігся обговорити її рекомендації, а зараз просуває законопроект, який дозволить провести святкування на горі Мірон цього року без попереднього внесення тих поправок, які рекомендувала комісія.
Як визначається “успіх”?
Закон про комісії з розслідування був прийнятий у 1968 році як урок триваючого розслідування та висновків у справі “Есек ха-Біш”, майже півтора десятиліття тому. Політики усвідомили, що їм не можна надавати можливість з’ясовувати упущення, що випливають з їхньої особистої поведінки і здатні вплинути на їхнє політичне майбутнє, тому краще створити слідчий орган, який буде цим займатися. Модель комісій з розслідування була взята з Великобританії – комісії, яка має повноваження з розслідування, аналогічні повноваженням суду – але, навпаки, в Ізраїлі було встановлено, що члени комісії призначатимуться президентом Верховного суду, а не політиками, щоб забезпечити повну незалежність слідчого органу. Ізраїль — єдина країна, що має таку незалежну комісію з розслідування.
Відтоді в Ізраїлі було створено 20 комісій з розслідування різних питань (справа єменських дітей, крах банківських акцій, функціонування системи охорони здоров’я тощо). Переважна більшість із них була всупереч наміру уряду — жоден уряд не бажав створити орган для розслідування власних дій, який може постановити, що він несе відповідальність за провал. Комісії створювалися в результаті громадського тиску або новим урядом для розслідування дій своїх попередників.
Ступінь успіху комісій є предметом суперечок і залежить від того, як розуміти “успіх”. Усі, хто був залучений до цієї сфери, сходяться на думці, що комісії дуже успішно впоралися зі своїм головним завданням – встановленням фактів. В Ізраїлі немає кращого адміністративного інструменту, ніж державні комісії з розслідувань, що дозволяють зануритися в глибину провалу і з’ясувати його до кінця. Той факт, що ці комісії мають законні повноваження, а також, імовірно, страх перед особистими рекомендаціями, які вони можуть опублікувати, перетворили їх на інструмент, про який усі свідчать і з яким співпрацюють. Включаючи Нетаньягу.
Щодо підведення висновків з провалу та виконання системних рекомендацій, то картина вже набагато складніша. “Державні комісії з розслідування — це слідчий орган, а не прикладний орган, — каже професор Раанан Соліціано зі Школи державної політики Єврейського університету. — Багато разів висуваються претензії до комісій з розслідування — що вони розслідували, а в підсумку нічого не змінилося. Претензія з цього приводу має бути адресована уряду, який повинен виконувати рекомендації, а не самій комісії з розслідування”.
Доктор Моті Глоска, який детально досліджував роботу трьох комісій, що діяли після воєн — комітет Аграната після війни Судного дня, комісії Коена після Сабри і Шатіли та комісії Винограда (яка була урядовою, а не державною) після Другої ліванської війни — розвіює ілюзії щодо них. Знаменита комісія Аграната, наприклад, призвела до двох основних змін – регулювання відносин між військовими та політичними рівнями шляхом прийняття основного закону: військового, і введення концепції “іфха містабра” в розвідувальні служби (фраза арамейською мовою, яка використовується ізраїльською розвідкою з 1973 року. Вона означає, що протилежне загальноприйнятому може стати реальністю. Термін “іфха містабра” застосовується для контролю провідної концепції з певного питання — і ставить перед нею контрконцепцію, яка поки вважається неправдоподібною. Такий підхід аналізу розвідданих був сформульований після провалу ізраїльської розвідки в попередженні вторгнення в Судний день 1973 року). Ця концепція зникла з роками і не допомогла запобігти катастрофі в 2023 році.
Страх зняття голів та особистих висновків
Громадськість в Ізраїлі не зацікавлена у вилученні структурних уроків, і як наслідок, політикам це також нецікаво, і вони не поспішають застосовувати отримані уроки та висновки – навіть з найтяжчих невдач. Це жахливий провал держави, який, ймовірно, сам по собі вимагає створення комісії з розслідування. “Ми знаємо, що організації, які досліджують себе, успіхи та невдачі, є набагато кращими організаціями”, – каже Соліціано.
“Інструмент державної комісії з розслідування має першочергове значення для здорової державної системи, – каже генерал-майор Шломо Янай, колишній генеральний директор компаній “Тева” і “Махтешім Аган” та член комісії з розслідування катастрофи “Мірон”. – Суспільство, що прагне до життя, повинно усвідомлювати свої помилки та виправляти їх”. Янай згадує, що державна комісія з розслідування подій жовтня 2000 року, комісія Ор, рекомендувала поліції провести розслідування їхніх дій. Через 20 років комісія “Мірон” з’ясувала, що поліція не прийняла рекомендацію і не провела розслідування – що і стало одним із факторів, що призвели до катастрофи на горі Мірон.
Оскільки структурні рекомендації виконуються лише частково, основний громадський інтерес та основні повноваження державних комісій обертаються навколо окремих рекомендацій. Відсторонення начальника Генштабу комісією Аграната, відсторонення міністра оборони Аріеля Шарона комісією Коена, визначення особистої відповідальності та заборона на повторне перебування на посаді міністра поліції Шломо Бен Амі (комісія Ор) та Аміра Охани (комісія Мірон) – такі пам’ятні історичні висновки комісій з розслідування в Ізраїлі.
Це культура “обезголовлення”, і головний сенс – у покаранні винних, а не у виправленні помилок. Більшість тих, хто займається цією сферою, вважають, що це помилка. “Спроба покласти провину, культура розслідування замість перевірки означає, що всі прикриваються адвокатами і уникають відповідальності”, – каже професор Ядідія Штерн, який був членом комісії з евакуації Гуш-Катіфа – комісія, яка свідомо уникала особистих висновків.
Особисті висновки затягують роботу слідчих комісій на багато років через необхідність збирати докази і надавати попередженим право на захист. Вони означають, що кожен, хто дає показання у слідчій комісії, намагається не обмовити самого себе, і тому повного з’ясування фактів не відбувається.
І що найгірше: страх особистих висновків, ймовірно, є основною причиною, через яку політики побоюються створення комісій з розслідування і роблять все, щоб завадити їх створенню. Величезний опір Нетаньягу створенню державної комісії з розслідування різанини 7 жовтня головним чином пояснюється цією стурбованістю.
За матеріалами TheMarker
Фото: Ілан Ассаяг
